第六講 懷特的理論行政學(xué)思想
一、生平與著述
1、生平:美國人,1891年生,早期杰出的行政學(xué)家和人事行政學(xué)專家;
2、職業(yè)與工作經(jīng)歷:
教授:芝加哥大學(xué);
政府官員:曾任美國文官委員會主席,親自組織和參與了美國文官制度改革;
3、代表性著作:
1926 年 行政學(xué)研究 ,該書是世界公認(rèn)的第一本行政學(xué)教科書,體現(xiàn)了懷特為對行政學(xué)理論系統(tǒng)化的努力,為行政學(xué)的學(xué)科體系構(gòu)建了一個比較完整的理論框架;
此外還有: 近代公共行政的趨勢 , 聯(lián)邦主義者 , 外國公務(wù)員制度 ;
二、懷特行政學(xué)思想的主要內(nèi)容
1、對行政學(xué)行政對象和范圍的界定;
(1)研究對象:
即對 國家政府中的市政,聯(lián)邦或聯(lián)邦行政進行研究;
(2)研究范圍:
行政中的各種問題,包括:公務(wù)員才能的發(fā)展,工作的勝任,廉潔,負(fù)責(zé),合作,財政,監(jiān)督,領(lǐng)導(dǎo)資格,紀(jì)律,及各級政府的行政程序等;
(3)研究的目標(biāo)(目的):
A.運用物質(zhì)材料完成國家建議的任務(wù);
B.權(quán)限范圍內(nèi)最有效的利用一切資源;
C.以最敏捷/ 經(jīng)濟的方式圓滿完成政務(wù)計劃;
D.政務(wù)的有效推行和管理;
E.防止行政權(quán)的濫用;
2、提出了行政環(huán)境的思想
(1)對行政環(huán)境含義的界定:
為圍繞著行政活動直接或間接地作用和影響行政管理,行政行為以及行政效果的各種因素總和;
(2)分析了各種具體的行政環(huán)境如何影響(作用于)行政活動,行政行為及效果;
A.經(jīng)濟環(huán)境的影響-行政職能與任務(wù)范圍:
B.政治環(huán)境的影響-政府職能,行政制度與組織;
C.科技環(huán)境的影響-行政方法,行政技術(shù),行政研究;
D.客觀社會環(huán)境的影響-公民的要求,國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境;
3、系統(tǒng)地探討了行政組織的有關(guān)問題(行政組織思想)
(1)關(guān)于行政組織體制方面的思想:歸納了行政組織體制的類型及特征:
A.自治型對官僚型
自治型:民選制,任期制,政治責(zé)任制,
官僚型:委任制,長期制,管理責(zé)任制
B.中央集權(quán)型對地方分權(quán)型
地方分權(quán)型:地方政府對地方事務(wù)有決定權(quán);
C.獨立型對權(quán)力匯一型;
獨立制型:將每種服務(wù)機關(guān)視為一種獨立單位,與其他服務(wù)機關(guān)之間保持極少或毫無直接聯(lián)系;
權(quán)力匯一型:將各種服務(wù)分集于各部門,各部門間密切聯(lián)系與配合并有著統(tǒng)一的行政首長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào);
(2)對行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題的分析
A.指出:權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)分配關(guān)系到政府的行政效率;
B.權(quán)力責(zé)任分配的含義:每一個行政官員必須特別賦予一種固定任務(wù),為此,必須配以行政權(quán)力( 法律上和財政上的固定權(quán)力);
C.實踐中權(quán)責(zé)一致的困難和障礙所在:
民選官員缺少上級監(jiān)督;委員會制易致責(zé)任不清;職權(quán)分配不當(dāng);機關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào);機構(gòu)設(shè)置過多;機構(gòu)越權(quán);等等;
D.提出了權(quán)責(zé)適當(dāng)配置的原則及具體措施:
法定權(quán)力與立法依據(jù);
配以充足財源;
將同一目標(biāo)的事務(wù)(其權(quán)力與責(zé)任)歸于同一部門;
權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致,與人員相一致;
按區(qū)域,工作性質(zhì),方法和程序的不同進行分配;
(3)對行政組織有效監(jiān)控幅度的探討
必須對行政權(quán)力的行使進行監(jiān)控,以防止其被濫用,
因精力限制,監(jiān)控幅度不應(yīng)太大,以保證監(jiān)控的有效性;
任何行政首長,其有效監(jiān)督不能超出七個部或七個行政單位,否則將導(dǎo)致效率下降;
(4)提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)
能獲得最優(yōu)秀的人才;
組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力;
將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官,明確各自的權(quán)責(zé),任務(wù),以職務(wù)劃分為原則,確實指標(biāo);
設(shè)置有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu);
對組織的管理效率進行精確合理的測量;
4、提出了行政協(xié)調(diào)的思想
(1)協(xié)調(diào)的含義:
行政協(xié)調(diào):是指行政主體引導(dǎo)行政組織,部門,人員之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系,以達到共同目標(biāo)的管理行為,是行政管理的重要內(nèi)容
(2)如何協(xié)調(diào):
A.應(yīng)精簡機構(gòu);
B.應(yīng)設(shè)置行政協(xié)調(diào)機關(guān);
C.及時而精密的協(xié)調(diào);
D.以首長裁定為最后決定
5、提出了豐富的人事行政思想
(1)關(guān)于人才的選撥問題
A.指出人才選撥的重要性:認(rèn)為此為當(dāng)代人事管理的二大支柱之一( 另為職位分類)
B.人才選撥的方式
a.設(shè)置獨立的考試機構(gòu)
b.考試方法應(yīng)科學(xué)化,多樣化:
筆試,口試,操作試驗,工作試驗,心理測驗;
(2)關(guān)于職位分類 分級和工資制定的問題
重要性:職位分類對實行工資管理意義重大;
如何分類:
工資多少應(yīng)根據(jù)所完成的工作加以確定;
同工同酬;
必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進工資政策,確定生活費用,公平報酬;
(3)關(guān)于職務(wù)晉升的問題
A.進行考核,實行功績晉升制度;
B.確保能干的人員得到提拔和重用;
C.應(yīng)擴大晉升選才的范圍,內(nèi)晉與外聘兼用:
D.綜合運用職務(wù)晉升的依據(jù);
工作資格;
工作成績;
職務(wù)晉升考試成績;
(領(lǐng)導(dǎo)評價);
6、行政倫理思想
(1)行政倫理:
行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和;
是維持行政管理活動參與者之間,即行政機關(guān)與其工作人員,其他各機關(guān),企事業(yè)單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范;
(2)關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性
官紀(jì):的表現(xiàn)于行政人員的熱望,忠誠,合作竭力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮的精神,有高尚和衰微之分;
高尚官紀(jì)的重要性: 能激勵人的積極性,保持官界純凈,培養(yǎng)良好素質(zhì),免除各種私利之事;
(3)導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素:
A.缺乏獎勵;
B.懲罰無度;
C.疏略社交生活;
D.調(diào)資不及時;
E.取消權(quán)利;
F.損失創(chuàng)制權(quán);
(4)端正官紀(jì)的途徑:
直接地:獎勵工作表現(xiàn)突出者,倡導(dǎo)合作與忠誠;
間接地:善于利用外界環(huán)境影響,提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件,鼓勵有關(guān)的社交活動。
(5)良好官紀(jì)的標(biāo)志:
行政組織中良好的人際關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下屬,重視讓下屬民主參與有關(guān)決策;
7、行政法規(guī)思想;
(1)要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系:
政策(通則化) 法制(經(jīng)行政經(jīng)驗通則化) 行政案例 (通則化) 憲法條文
(2)重點探討了行政條例制定權(quán)的問題
A.范圍
據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權(quán);
B.限度
環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎;
情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例;
情況極端復(fù)雜且需要較強的專業(yè)性或非專家不能處理時;
緊急情況時;
C.行政條例制定權(quán)的保障:
提出了實施行政條例制定權(quán)的七項主張;
D.行政條例制定的重要性:
可使行政管理納入法制化軌道并具有權(quán)威性;
激勵官員的負(fù)責(zé)精神與創(chuàng)造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責(zé);
減輕立法機關(guān)的工作;
8、行政監(jiān)督思想
(1)行政監(jiān)督的必要性與作用
A.必要性:存在著濫用權(quán)力,違法亂紀(jì),侵犯公民權(quán)利,管理無力,不負(fù)責(zé)任的不良情形;
B.具體作用:
a.確保協(xié)調(diào)一致,政府高效運作;
b.維護公民利益,防止侵害憲法規(guī)定的個人自由;
c.促進社會福利
(2)立法監(jiān)督的主要職責(zé)
確保立法與行政政策的協(xié)調(diào);
確保政府支出適當(dāng);
確保行政監(jiān)督的實施目的真正在于提高效率;
使立法機關(guān)完全了解行政情形以便制定補救性立法;
(3)有效的立法監(jiān)督方法
A.會計及支出上的監(jiān)督;
B.款額與分配的監(jiān)督;
C.行政政策的監(jiān)督;
D.人員的監(jiān)督;
E.調(diào)查監(jiān)督;
F.詰問(質(zhì)詢)
(4)系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題
A.必要性與目的: 對行政過失進行補救,保障公民與公務(wù)員的權(quán)利
B.分析了三個方面的司法監(jiān)督:
a.對公務(wù)員的司法監(jiān)督;
b.對普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督;
c.對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督
三、簡評: 行政學(xué)研究的貢獻與意義
1.率先提出了一個比較完整的行政科學(xué)的理論體系,
(1)是融合了前人的行政實踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果,
(2)是西方行政學(xué)發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,
(3)將行政學(xué)的研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部,轉(zhuǎn)向技術(shù)性細節(jié),滿足了行政管理作為一門獨立學(xué)科的要求,豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容。
(4)標(biāo)志著行政學(xué)的正式誕生。
2.具體思想方法上的創(chuàng)新與超越
(1)提出了建立行政學(xué)的四個基本假定;
(2)在行政與各方面(環(huán)境)的關(guān)系上,特意談到了行政與平民組織的關(guān)系;
(3)運用發(fā)展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題;
(4)開放性:認(rèn)識到自身研究的探索性與暫時性。
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